為了支持地方性公共服務(wù)，開征房產(chǎn)稅是一種較好的選擇，有利于穩(wěn)定地方收入來(lái)源，對(duì)穩(wěn)定房?jī)r(jià)也有積極意義，問(wèn)題是房產(chǎn)稅涉及面廣，征收成本高，特別是對(duì)于拒不交納的義務(wù)人，如果沒有有效的強(qiáng)制執(zhí)行方法，那房產(chǎn)稅的推廣將會(huì)很難。

　　1.英國(guó)房產(chǎn)稅的立法和征管情況是怎樣的？

　　英國(guó)房產(chǎn)稅是地方政府征收的用于支持地方性公共服務(wù)的地方稅，是地方政府重要的財(cái)政來(lái)源。地方政府為居民提供了消防、垃圾處理等公共服務(wù)，征收稅款理所當(dāng)然。房產(chǎn)稅按房產(chǎn)用途不同分為居住房屋稅（Council Tax）和營(yíng)業(yè)房產(chǎn)稅（business rates）。

　　居住房屋稅又稱議會(huì)稅、市政稅或家庭稅(Domestic rate)，其前身是1988年《地方政府財(cái)政法》設(shè)立的社區(qū)費(fèi)（community charge），又稱“人頭稅”（Poll Tax）。因?yàn)槿祟^稅很不公平，住豪宅與住棚屋享受的公共服務(wù)顯然是不同的，許多地方出現(xiàn)了抵制人頭稅的抗稅活動(dòng)，所以1992年《地方政府財(cái)政法》廢止了人頭稅，代之以針對(duì)居民住房按照房產(chǎn)價(jià)值開征居住房屋稅。課稅對(duì)象為居住房屋，包括自用住房和租用住房。納稅人為年滿18周歲的住房所有人或承租人（包括地方政府房屋的承租人）。例如，大學(xué)生承租的宿舍也要交納居住房屋稅，但對(duì)于每周平均課時(shí)21小時(shí)以上，每年超過(guò)24周的“全日制”學(xué)生，可以免交。中國(guó)留學(xué)生一般都是“全日制”學(xué)生，所以可以免交。

　　課稅依據(jù)是房屋的評(píng)估價(jià)值。房屋價(jià)值的評(píng)估由國(guó)稅與海關(guān)總署（HMRC）下屬的評(píng)估辦公室負(fù)責(zé)。征收管理上,先由納稅人向地方政府申報(bào),并提供與住房有關(guān)的資料。地方政府對(duì)住房進(jìn)行評(píng)估后在每年的4月1日向納稅人發(fā)出稅單,通知納稅人應(yīng)繳納的稅額,并且允許納稅人在10個(gè)月內(nèi)分期支付。英格蘭平均每年每一房產(chǎn)的征收額約為2000英鎊。居住房屋稅約占地方政府財(cái)政收入的25%左右。

　　營(yíng)業(yè)房產(chǎn)稅（business rates）依1988年《地方政府財(cái)政法》設(shè)立的稅種,也稱非居住房屋稅或非家庭稅(non-domestic rates)，其前身是普通稅(general rate)。納稅人為非居住房屋（營(yíng)業(yè)房產(chǎn)）所有人，包括自然人和法人。課稅對(duì)象為不用于居住的房屋，包括法人營(yíng)業(yè)用房和自然人營(yíng)業(yè)用房,如工廠、商店、倉(cāng)庫(kù)、寫字樓等。課稅依據(jù)為房屋租金收益。該稅種雖然由地方政府征收，但地方政府無(wú)權(quán)直接處置，征收的稅款全額上交中央政府，再由中央政府根據(jù)各地人口等情況按一定標(biāo)準(zhǔn)返還給地方,這部分返稅也是地方政府的一項(xiàng)重要收入來(lái)源,如布羅姆雷區(qū)營(yíng)業(yè)房產(chǎn)稅占到該區(qū)總收入的近20%。

　　2.對(duì)于拒不交稅者，法律上有什么規(guī)定？

　　對(duì)于拒不交稅者，可以依法強(qiáng)制執(zhí)行。法律對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行方法及其程序作了明文規(guī)定。根據(jù)1992年《地方政府財(cái)政法》及其相關(guān)條例，對(duì)于納稅人拖欠的居住房屋稅，地方政府在強(qiáng)制執(zhí)行前必須首先得到治安法院的確認(rèn)，取得治安法院的責(zé)任令后才可依照該法規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行方法執(zhí)行。

　　所謂責(zé)任令，是治安法院依地方政府申請(qǐng)而做出的欠稅人（被告）有責(zé)任支付，且地方政府可以使用1992年《地方政府財(cái)政法》及其相關(guān)條例規(guī)定的方法強(qiáng)制執(zhí)行的裁定。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，地方政府在向治安法院申請(qǐng)責(zé)任令之前，一般應(yīng)當(dāng)向欠稅人送達(dá)一份通知，寫明準(zhǔn)備申請(qǐng)的金額。欠稅人收到通知后仍未支付的，地方政府可以向治安法院提出申請(qǐng)，請(qǐng)求做出針對(duì)欠稅人的責(zé)任令。

　　在申請(qǐng)責(zé)任令的同時(shí)，可以請(qǐng)求治安法院簽發(fā)傳票（summons）傳喚欠稅人到庭說(shuō)明欠付稅款的原因，并提供相關(guān)證據(jù)。傳票可以直接送達(dá)、留置送達(dá)或郵寄送達(dá)。欠稅人不到庭不影響治安法院審理。被告對(duì)自己的責(zé)任有異議的，可以提出抗辯，但無(wú)力支付等不是抗辯的理由。治安法院經(jīng)審理確信被告應(yīng)當(dāng)支付而未支付的，應(yīng)當(dāng)做出責(zé)任令。

　　實(shí)際操作中，通常會(huì)批量處理。即由地方政府向治安法院提交一份載明欠稅人姓名、住址以及欠稅金額等基本情況的清單，治安法院只是簡(jiǎn)單地在清單上蓋個(gè)公章，由此確認(rèn)債務(wù)的合法性而已，因?yàn)橹灰�主張的金額及傳票上的姓名無(wú)誤，治安法院必須做出責(zé)任令。

　　事實(shí)上，很少會(huì)有欠稅人到庭參加訴訟，也很少會(huì)有人提出異議。取得責(zé)任令后，地方政府會(huì)書面通知欠稅人，給予14天的自動(dòng)履行時(shí)間。欠稅人拒不支付的，地方政府才會(huì)將責(zé)任令寄給與其掛鉤的（合同約定的）私營(yíng)執(zhí)行公司，由該公司派“持證私人執(zhí)行員”上門通過(guò)動(dòng)產(chǎn)扣押方式強(qiáng)制執(zhí)行，這也是最常用的強(qiáng)制執(zhí)行方法。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2009年，英國(guó)已做出300萬(wàn)份責(zé)任令，實(shí)際寄給私營(yíng)執(zhí)行公司通過(guò)動(dòng)產(chǎn)扣押程序執(zhí)行的只有50%，其余都是在14天內(nèi)協(xié)商解決的。而進(jìn)入動(dòng)產(chǎn)扣押程序的案件中，真正實(shí)際扣押的案件很少，絕大部分都是在執(zhí)行人員扣押財(cái)物的威懾下協(xié)商解決的。

　　3．“持證私人執(zhí)行員”是什么樣的職業(yè)？

　　“持證私人執(zhí)行員”是領(lǐng)有“執(zhí)行員證書”的“私人執(zhí)行員”。私人執(zhí)行員是一個(gè)古老的職業(yè)，最早可追溯到中世紀(jì)，他們是依地主授權(quán)追收地租的人員。如果佃戶拒不交租，執(zhí)行員可以扣押佃戶財(cái)物“逼租”，如仍不交納，可變賣扣押物清償欠租。當(dāng)時(shí)從事這一職業(yè)的人員無(wú)需資質(zhì)，后來(lái)因?yàn)閳?zhí)行亂，佃戶的權(quán)益無(wú)法保障，故英國(guó)立法規(guī)定，若要承接欠租、欠稅等債務(wù)追收業(yè)務(wù)，必須經(jīng)郡法院法官審查同意，頒發(fā)“執(zhí)行員證書”后才能執(zhí)業(yè)。

　　這些持有“執(zhí)行員證書”的私人執(zhí)行員就稱為“持證私人執(zhí)行員”。這一制度最大的好處是執(zhí)行效率高，效果好。因?yàn)槭前词盏浇痤~的一定比例計(jì)收?qǐng)?bào)酬的，所以在金錢收入的刺激下，執(zhí)行人員都很執(zhí)著。

　　4．外包私人執(zhí)行公司執(zhí)行有什么缺點(diǎn)？

　　“持證私人執(zhí)行員”制度最大的問(wèn)題是監(jiān)管比較難。英國(guó)國(guó)民咨詢局曾作過(guò)分析，42％的執(zhí)行人員存在亂收費(fèi)，多收費(fèi)現(xiàn)象，64％的執(zhí)行人員在執(zhí)行中有騷擾、恐嚇行為，25％的執(zhí)行人員用“如不付就抓起來(lái)判刑”等言語(yǔ)相威脅。存在這些違反行業(yè)準(zhǔn)則的案件，半數(shù)以上的被執(zhí)行人系弱勢(shì)群體。如，Drakes Group公司(即現(xiàn)在的Marston Group)的一名執(zhí)行員，在執(zhí)行中未敲門找被執(zhí)行人，就把被執(zhí)行人的殘疾車用輪胎鎖鎖了，放車時(shí)收了她553.36英鎊。按規(guī)定最多可收200英鎊。被執(zhí)行人是一名殘疾婦女。這樣的執(zhí)行行為顯屬不當(dāng)，最后執(zhí)行人員被郡法院吊銷了“執(zhí)行員證書”，并用保證金賠償了被執(zhí)行人。

　　英國(guó)現(xiàn)在的主要措施是加強(qiáng)發(fā)證管理，但證書發(fā)出去后，缺乏有效的監(jiān)督管理也是不行的。對(duì)這些執(zhí)行員到底由哪個(gè)部門主管，現(xiàn)在還在研究。多數(shù)觀點(diǎn)傾向于由保安服務(wù)主管部門監(jiān)管。所以，凡事必有利有弊，在解決“執(zhí)行難”的同時(shí)如何防止“執(zhí)行亂”，必須要有充分的認(rèn)識(shí)。

　　5．地方政府取得治安法院作出的責(zé)任令后，除了上面提到的動(dòng)產(chǎn)扣押外，其他還有哪些執(zhí)行方法？

　　根據(jù)法律規(guī)定，有了責(zé)任令，地方政府可以要求欠稅人申報(bào)財(cái)產(chǎn)，并且還可通過(guò)以下四種方法執(zhí)行：

　�。�1）如果“持證私人執(zhí)行員”向地方政府報(bào)告說(shuō)，欠稅人無(wú)動(dòng)產(chǎn)或無(wú)足夠動(dòng)產(chǎn)可供扣押的（不管是什么原因），地方政府可以向治安法院申請(qǐng)簽發(fā)“拘押令狀”，請(qǐng)求將欠稅人拘進(jìn)監(jiān)獄。對(duì)此，治安法院一般會(huì)簽發(fā)傳票傳喚欠稅人到庭，就欠稅人的支付能力以及主觀態(tài)度進(jìn)行調(diào)查詢問(wèn)。只有在確信欠稅責(zé)任人存有故意拒付或難辭其咎的疏忽的情況下，法院才可簽發(fā)拘押令狀（拘押期不得超過(guò)3個(gè)月），指令提出申請(qǐng)的地方政府或者法院認(rèn)為合適的其他人員執(zhí)行拘押。法院也可以確定拘押天數(shù)后，給欠稅人一定的寬限期，過(guò)了寬限期仍未交納的，再執(zhí)行拘押。拘押令狀簽發(fā)后部分支付的，拘押天數(shù)應(yīng)當(dāng)相應(yīng)核減。使用這一方法強(qiáng)制執(zhí)行是有前提的，只有在執(zhí)行員通過(guò)動(dòng)產(chǎn)扣押未果的情況下，治安法院才會(huì)考慮拘押申請(qǐng)。

　　（2）向郡法院申請(qǐng)押記令。即由郡法院裁定，在欠稅人居住房屋上強(qiáng)制設(shè)定抵押。日后房屋出售時(shí)，地方政府有優(yōu)先受償權(quán)。

　　（3）扣取收入令。如果欠稅人有收入，地方政府可以以自己的名義作出扣取收入令, 送達(dá)給欠稅人的雇主或相關(guān)單位，要求扣款。

　�。�4）向法院提出申請(qǐng)，請(qǐng)求裁定欠稅人破產(chǎn)。以上五種方法不能并用。此外，如果申請(qǐng)簽發(fā)拘押令狀，就不能再使用其他四種方法。

　　6．營(yíng)業(yè)房產(chǎn)稅呢？

　　營(yíng)業(yè)房產(chǎn)稅的強(qiáng)制執(zhí)行基本相同。依照1988年《地方政府財(cái)政法》及其相關(guān)條例，地方政府取得治安法院做出的責(zé)任令后，可以通過(guò)動(dòng)產(chǎn)扣押的方式執(zhí)行，如債務(wù)人沒有足夠的動(dòng)產(chǎn)可供扣押，可以向治安法院申請(qǐng)簽發(fā)拘押令狀，或向法院申請(qǐng)欠稅人破產(chǎn)。此外，地方政府也可向法院提起民事訴訟，取得判決后按照判決的執(zhí)行方法執(zhí)行。但若提起民事訴訟，就不得再就該金額向治安法院申請(qǐng)責(zé)任令。

　　7．對(duì)中國(guó)房產(chǎn)稅立法、征管和強(qiáng)制執(zhí)行有何建議？

　　首先，要明確征收目的。到底是為了打壓房?jī)r(jià)，還是為了支持地方性公共服務(wù)。如果是為了打壓房?jī)r(jià)，那在交易環(huán)節(jié)上向買房人征收印花稅是一種較好的選擇，如香港為了打壓房?jī)r(jià)向買房人雙倍征收印花稅就是一例，這是一種臨時(shí)性的調(diào)節(jié)手段。如果是為了支持地方性公共服務(wù)，那就涉及家家戶戶，因?yàn)槿巳硕荚谙硎苓@些服務(wù)，人人都有這個(gè)義務(wù)。住豪宅的享受得多，應(yīng)當(dāng)多交一點(diǎn)，住棚屋的享受得少，應(yīng)當(dāng)少交一點(diǎn)，所以不管是所有權(quán)人還是承租人，以房屋價(jià)值課征相對(duì)比較公平。

　　雖然開征房屋的范圍可根據(jù)實(shí)際情況設(shè)定（如別墅、第二套住房等），但這不影響房產(chǎn)稅的性質(zhì)。這一點(diǎn)非常重要，決定了房產(chǎn)稅只能在保有環(huán)節(jié)上征收，不能在交易環(huán)節(jié)上征收，否則會(huì)造成不公。因?yàn)橛行┓慨a(chǎn)可能100年都沒有交易，而有些房產(chǎn)可能一年交易好幾次，同樣享受公共服務(wù)，有人分文未交，而有人卻交了好幾次，這顯然是不公平的。所以，在房產(chǎn)稅的征收上，可以因?yàn)榉课莸膬r(jià)值而設(shè)定課征的范圍，但不能因?yàn)榻灰着c否而被區(qū)別對(duì)待。

　　其次，怎么征？由納稅人主動(dòng)申報(bào)、自動(dòng)交納的比例會(huì)有多大？至少在當(dāng)前不會(huì)很大。如果有人拖欠，稅務(wù)官員上門追索，這就涉及成本問(wèn)題，收了1元花費(fèi)9毛，那房產(chǎn)稅就會(huì)成為雞肋，就會(huì)淪為“自行車稅”。如果在初始登記環(huán)節(jié)或交易環(huán)節(jié)征收，雖然效率高，效果好，但有失公平。所以，征管問(wèn)題是房產(chǎn)稅的一大難題。難怪有人認(rèn)為，房產(chǎn)稅征收成本高，很難推廣。也許在試點(diǎn)階段這個(gè)問(wèn)題還不是很突出，但全面推開后，開征的房屋范圍一擴(kuò)大，就會(huì)碰到這個(gè)問(wèn)題。

　　第三，對(duì)于拒不交納者，如何強(qiáng)制執(zhí)行？事實(shí)上，征管問(wèn)題歸根到底是個(gè)強(qiáng)制執(zhí)行問(wèn)題。拉丁法諺云“執(zhí)行乃法律之終局及果實(shí)”。如果沒有有效的強(qiáng)制執(zhí)行方法，法律的實(shí)施效果就會(huì)大打折扣。如果納稅人知道欠了就欠了，沒人奈何得了他，那就會(huì)削弱他主動(dòng)納稅的動(dòng)因，甚至?xí)�形成惡性循環(huán)，到最后沒人肯交。所以，從某種意義上講，強(qiáng)制執(zhí)行是房產(chǎn)稅的關(guān)鍵，這個(gè)問(wèn)題解決得好，房產(chǎn)稅的推廣就會(huì)比較順利。但從目前的情況看，我們還沒有較好的辦法。如果借鑒英國(guó)的做法，設(shè)立“持證私人執(zhí)行員”制度，通過(guò)外包給私營(yíng)執(zhí)行公司由這些公司的“持證私人執(zhí)行員”通過(guò)動(dòng)產(chǎn)扣押的方式追收，雖然效率高，效果好，但如何監(jiān)管，這不僅是個(gè)方法問(wèn)題，還涉及理論上對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的定義，制度上對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行的重構(gòu)，程序上對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)制，需要深入研究，頂層設(shè)計(jì)。

　�。ㄗ髡呦怠队�國(guó)強(qiáng)制執(zhí)行法》作者。鄭景昕編輯，工作郵箱：zhengjingxin@wxjt.com.cn）